试述我国基层法院少年审判机构的发展趋向

[日期:2006-09-23 16:36:34] [字体: ]

林常茵


    在党的十六大提出构建和谐社会的宏伟目标下,胡锦涛总书记近期针对未成年人犯罪率大幅上升的问题,作了“综合防治”的重要批示,这对我们少年审判工作如何在综合防治中发挥审判职能作用,更有效地矫治失足未成年人以及预防整体未成年人违法犯罪,提出了新的课题。而我们要做好这个新课题,巩固和发展少年审判机构这个组织保障是前提和关键。故笔者试图对我国四级法院少年审判机构的发展趋向画个全景蓝图,限于篇幅,本文仅对基层法院少年审判机构的发展趋向作番构思。
    基层法院设在县、自治县、不设区的市以及市辖区,其职权是依法管辖审判刑事、民事、行政等第一审普通案件,其中包括管辖审判大量涉及未成年人的刑事、民事、行政等普通第一审案件(以下统简称“涉少”案件)。对于基层法院少年审判机构的设置,最高法院《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)中规定:“基层人民法院可以建立未成年人刑事审判庭(以下简称少年刑庭)。条件尚不具备的地方,应当在刑事审判庭内设立未成年人刑事案件合议庭(以下简称少年合议庭)或者由专人负责办理未成年人刑事案件。”该规定将独立庭排在前列,其本意是要求基层法院首选设立少年刑庭这种独立建制的机构,但冠以“可以”的弹性词,在实际执行中就被有些法院摆到“可设可不设”的后选位置,而将后书中规定的“应当”要设立少年合议庭或专人负责摆前首选。因此,全国各地少年审判独立庭的设立一直处于徐徐缓行、机构改革中却急速撤退的窘境。亦因《若干规定》中的少年案件仅限于“刑”字头,按照逻辑概念的外延,其规定设置的审理机构自然只能限定在“刑”字框框内。
20多年来,全国基层法院在对各类“涉少”案件的审判实践中,逐渐突破了“刑”字框框,除专人审理及设立少年合议庭、少年刑庭外,还突破设立了少年综合庭、少年管辖庭等机构形式,这些经上海、江苏等省市法院不断探索创设的机构改革成果,由全国数千个基层法院因地制宜各取所需择用。纵观我国、我省部分基层法院的审判实践效果看:(1)少年案件专人审理往往是“专人不专”,“专人”充其量就是对部分少年犯罪案件的专门审理。(2)少年合议庭存在着笔者在原拟《对我国少年审判机构的回顾与前瞻》一文(以下简称“原文”)①中所述“单一、薄弱、临时”的弊端,因此各地这种机构“名存实亡”者众。当然也有特例,如同北京海淀法院,虽然始终没有设立少年审判庭,只有少年合议庭,却取得丰硕业绩,造就了尚秀云这位全国典型的优秀杰出少年法官。这需要所在法院领导的特别重视和育才的特别环境氛围(不仅能够造就尚秀云而且能够造就宋鱼水等最优秀杰出法官的特别环境氛围)以及个体的优秀素质等主客观综合因素②。正如山东高院的调研结论:少年法庭工作成绩突出的单位,往往具有两个因素,一是法院领导对这项工作特别重视;二是少年法庭负责人对这项工作特别热衷。③但就全国普遍的情况看,少年合议庭是一种比较初级的审判机构形式,把它作为过渡形式尚可,但不宜久留。(3)少年刑庭在基层法院亦非最佳选择,这种机构形式由于受案范围较为单一狭窄,案源不足问题突出,在所在法院整体中通常处于“无为无位”的尴尬处境,难于生存更难于发展,在全国法院机构改革中,这种机构被撤并的数量最多。当然,这也有特例,最典型的是上海长宁区法院,该院始终保持初创本色,坚守在少年刑事审判领域,从少年刑事审判的程序、实体以及法律文书各方面进行深层探索研究,正像是选个小题目在做大文章深课题,从而为我国少年刑事审判方面做出杰出的贡献。然而,长宁法院少年法庭的改革之树,是在上海市委、人大重视关怀、高院直接指导浇灌、长宁本院精心培育下,才能如此根深叶茂而结出丰硕成果。其他地方是难以具备如此优越的条件。
    所以,以全国普遍的共性和发展的思路,笔者认为最适宜基层法院的少年审判机构形式有三个:少年综合庭、少年管辖庭以及少年法院。此外,有条件的还可成立少年审判研究小组。
    (一)少年综合庭(即少年综合案件审判庭)
少年综合庭虽有职权交叉、业务面广的弊端,而其突破、独立、富有成效的优势凸显。笔者“原文”表述:少年综合庭是完全独立建制的审判机构,这种机构除主要受理少年刑事案件外,还受理民事、行政等各类“涉少”案件,以贯彻执行国家未成年人保护法及预防未成年人犯罪法等,从整体上发挥人民法院对少年违法犯罪预防、矫治以及对未成年人全面司法保护的职能作用。由于该机构完全独立,人力配备较为充足,工作制度规范,工作成效突出,是所在法院的一扇文明窗口和参与综合防治的一个重要阵地,赢得当地党委、人大及人民群众的好口碑和高评价。所以,我省高院在少年审判指导工作中,始终倡导基层法院有条件就一步到位设立少年综合庭,故我省独立庭多数是综合庭,这些综合庭大都成为所在市或全省的少年法庭工作先进单位,有些还获得全国先进奖。而对于这种机构形式的业务交叉、面广的问题,可以通过合理划分受案范围、提高人员业务素质等改进措施予以调整改善。
    有一种意见认为,涉及未成年人的案件由法院的其他审判业务庭同样也可以审理,难道只有归属少年法庭审理才能更好地对未成年人维护权益吗?对此毋庸置疑,因为少年法庭是以教育、感化、挽救失足少年为宗旨,以维护未成年人合法权益为职责,采取特殊的审理方式方法。如少年法庭在审理少年犯罪案件时,对失足少年寓教于审,惩教结合,预防他们重新犯罪、促进他们走向新生,成为守法公民,有许多还成为国家社会的有用之才。海淀法院尚秀云法官妈妈寓教于审后的少年犯就有不少成了学士、硕士、博士。我省和全国许多法院少年法庭的法官也都教育挽救了大批失足少年,为大学输送了新生,为社会输送了守法公民,为国家输送了有用之才。同样,少年综合庭在审理其他“涉少”案件时,也非常重视对那些身心被侵害、权益受侵犯的未成年人予以维权、帮助;对那些被行政处罚有严重不良行为的“问题少年”,也予以“寓教于审”,进行教育、引导及矫治,这些工作能够有效地促进未成年人身心健康,预防和减少他们违法犯罪。少年法庭采取这些特殊审理方式方法已形成了工作制度,且少年法庭要求少年审判人员具有爱心、热心、细心、耐心,具有对未成年人的人道主义和人文关怀的意识理念,具有心理学、教育学等相关知识和理论,这些是普通审判庭的审判人员难于具备和不易做到的。少年法庭这些工作制度和人员素质上的特殊要求,在审理少年案件时对未成年人的维权力度自然更大,法律和社会效果自然更好。那么,“涉少”案件统一归口到少年综合庭的价值意义自然不言而喻。
    全国各地的实践证明,少年综合庭的确是可供单个基层法院首选的少年审判机构形式,而少年管辖庭则是可供多个基层法院共选的少年审判机构形式。

    (二)少年管辖庭(即少年案件指定管辖庭)
    少年管辖庭虽然也有法律依据欠缺、跨区工作协调不便等不足,但通过将周边若干区域的少年案件指定给某一基层法院集中审理,其优势更为凸显。笔者在“原文”中概述了这些优势:一是受案饱和。原少年法庭由于仅管辖本区域少年案件而长期存在案源不足的老大难问题,通过这种机构改革调整得以根本性地解决,有了生存的保障及发展的前景。二是平衡量刑。通过指定管辖,将少年案件集中到有专门机构、审判力量较强的少年审判庭审理,这样较能平衡量刑,以利于少年犯享受到相同平等的司法待遇。三是审判资源合理配置。多个区域的少年案件集中审理而节省的人力可以转岗,审判人力资源得以充分利用。
    最近,最高法院为筹备全国第五次少年审判工作会议而先后在江西井冈山和山东青岛召开的两个“集体调研会议”(以下简称“山岛两会”)上,已经试行少年案件指定管辖工作的上海、江苏、河南、黑龙江、福建、山东、安徽等省市对这项探索工作的许多益处又作了新的总结。上海高院总结:指定管辖实现了公正和效益的价值目标。上海4个少年管辖庭的审判力量仅占指定管辖前的三分之一不到,而审判任务大大超过以前。且少年管辖庭审案日趋规范,适用法律统一平衡,案件质量明显提高。江苏高院总结:实行指定管辖后,调动了公、检、法各相关司法机关审理少年案件的工作积极性以及增强了对未成年人的保护意识和权益维护。在少年法院尚未建立的今天,不失为一种由少年法庭向少年法院过渡的替代模式。河南高院总结:指定管辖的积极意义,还在于通过集中统一审理案件,便于发现和掌握一个时期、一个地区少年犯罪变化的特点和规律,便于及时、有效地采取相应对策,从而大大提高了少年案件的审判质量。黑龙江高院总结:指定管辖为少年审判实践带来一股新鲜空气,是探索少年审判新领域、深化改革,使少年审判更加趋于规范化、制度化、专业化的一项举措。安徽高院总结:指定管辖整合了少年审判力量,节约了诉讼成本。山东青岛中院总结:实行指定管辖好处明显,其为构建具有中国特色的基层少年司法体制作出了有益探索等。④
    在“山岛两会”上,尚未实行指定管辖的一些省市高院也认识到指定管辖的诸多益处,纷纷提出应在全国法院推广少年案件指定管辖的意见。浙江高院认为,指定管辖集中审理少年案件,易产生“规模效益”,代表少年审判方式改革的方向,应进行推广。贵州高院认为,通过指定管辖,避免各地法院重复设置少年法庭,使审判力量分散而造成审案不精、量刑不平衡的情况,这有利于建立一支优秀的少年审判专业队伍,为促进少年司法制度健全完善及将来设立少年法院奠定基础。江西、广西等高院建议最高法院对指定管辖工作出台相关的规范性意见,并做出推行规定。⑤
    据了解,至今全国已有上海这个大都市中的长宁、闵行、普陀、闸北区;江苏省连云港市的新浦、海州区,扬州市的广陵区,南京市的鼓楼区,徐州市的云龙、鼓楼区;河南省洛阳市的涧西、西工区,南阳市的臥龙区,开封市的鼓楼区,平顶山市的新华区;黑龙江省鸡西市的鸡冠区,牡丹江市的东安区,大庆市的萨尔图、大同、让胡路区;福建省南平市的延平区、邵武市;山东省青岛市的市南区;以及安徽省的三个地方共有7个省市约26个区、市正在实行指定管辖的改革探索工作。⑥
    上列指定管辖改革的先行单位,目前探索做法大同小异,其中河南省洛阳市的做法最有特色。一是移送案件环节少。笔者原拟写《对少年案件指定管辖的若干思考》一文,对全国各地指定管辖中采取的少年案件移送方式,概括为“公安直接移送法”、“检察横向移送法”、“法院多环移送法”三种,而洛阳涧西法院实行的就是其中最为简捷的“公安直接移送法”,即采取由发案地公安机关侦查终结后将案件直接移送到指定管辖的涧西区检察机关,再由该检察机关直接向涧西区法院提起公诉。这种“两个直接”的做法减少了工作环节,节约了诉讼成本,实践中简便易行。二是在洛阳同一市内分别指定了涧西区和西工区法院两个管辖庭,一个专门审理少年刑事案件,另一个专门审理民事、行政等“涉少”案件,全面维护未成年人的合法权益以及为今后开展少年法院试点工作积累经验、奠定基础。⑦
    我省近期实行指定管辖工作也有特色。对于原来论证少年案件指定管辖在非城区平原不宜的观点,我们福建地处丘陵地带的闽北山区,当前正在改革探索试图突破。南平中院先在邵武、延平等市、区开展指定管辖试点工作,拟通过试行磨合,将在全市10个基层法院全面铺开实行,探索一条在山区实行少年案件指定管辖集中审理的路子。中院选择全市经济较为发达的区和不设区市法院承受指定管辖,以化解此地为彼地支出办案经费的扯皮计较。对于交通和通讯费用增多问题,笔者认为转换观念亦能化解:在当今时代,各地交通条件大大改善、通讯工具多样便捷,不会增加太多的诉讼成本,也不会给诉讼参与人带来太大的不便。如算细帐,对指定管辖集中审理本身所节约的人财物以及提高办案质量,减少二审、再审,将会节省更多的诉讼成本以及给当事人减轻更大的诉累,那是更为划算的利大于弊。对于陪审问题,南平中院提出了在发案地选用人民陪审员的方案,这便于陪审员出庭参审,也便于陪审员负责对本地少年犯的回访帮教,以及解决福建多方言地域的语言不通问题。上海市拟在全市法院刑庭指定专人担任少年法庭的联络员,以配合协调解决本地少年犯的就学、就业、帮教等问题,这也是个可供参照的好思路。⑧
    当前,这项改革探索存在的“瓶颈”难题,即是法律依据的欠缺,亟待解决。我们建议国家立法机关及最高法院及时对刑诉法等法律中的审判管辖规定进行修改,或者专门制定有关单行条例,给予指定管辖工作以合法的地位,以解决这项改革法律依据不足的老大难问题。对于跨区协调工作不便的问题,河南高院建议最高法院联合有关部门就少年案件指定管辖问题下发专门的司法解释或联合通知,以便于检察、公安、司法等相关机关的工作协调和配合,也将指定管辖的受案范围、移送模式及工作程序等统一规范化、制度化;并从人财物各方面予以保障。
    笔者在“原文”中所述:少年管辖庭这种机构是过渡性、临时性的,它是少年法庭走向少年法院的一个驿站、一片跳板,当走完这段旅程到达目的地,或立法确认周边区域的少年案件可归某一法院集中审理,届时无须由上级法院指定管辖,那么这种机构也就完成历史使命,从少年法庭大概念中告退了,取而代之是质变和飞跃——设立少年法院。

    (三)少年法院
    少年法院属于专门法院系列,专门法院所管辖的案件是专业性强的特定案件。我国的专门法院目前有军事法院、海事法院等,不久的将来准会诞生少年法院。
    据最高法院沈德咏副院长在“山岛两会”上的重要报告,近年来在少年审判机构发展方面,有一系列令我们少年法官们欢呼雀跃的喜事:2003年8月,全国人大执法检查组在对未成年人保护的“两法”执法检查报告中,提出在一些条件较好的大城市可建立少年法院试点的意见。最高法院即决定在全国开展少年法院试点工作并提出方案,现待全国人大审批;2004年底,中央司法体制改革领导小组提出“要改革和完善未成年人司法制度”的意见;中央21号文件司法改革方案35条中就有一条关于少年司法制度的完善规定;最高法院最近制定的《“二五”改革纲要》中,也将完善未成年人司法制度列为重大改革任务之一,并在《纲要》第58条中明确规定:“完善审理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件的组织机构。”该组织机构包含既要巩固完善现有的少年法庭各种机构形式,也包括可以探索建立少年法院的含义。⑨为此,我们少年法官满怀对少年审判事业未来前景的憧憬。
    在“山岛两会”上,有些省市对此纷纷发表看法。大家认为,20多年的少年法庭工作实践,为少年法院的设立积累了必要的工作经验和培育了一大批专门人才,所需的经济基础和社会舆论等条件亦已具备。一致认为最高法院做出开展少年法院试点的决定是正确的,希望尽快启动这项开创性的工作,并以此带动少年侦查、检察、法律援助、帮教等一系列司法制度的发展和完善。大家期望试点少年法院在今明年问世启动。
    全国试点少年法院首批应设立几个法院为宜?笔者认为,对于我国这么一个国土辽阔、人口10多亿的泱泱大国,全国法院组织中仅基层法院就有3000多个的庞大体系,以及在少年法庭探索实践已有20余年的今天,少年法院的试点面应该容纳10个左右的规模,有一定的规模才会有一定的效应。让多一些地方进行试点工作,对推进地方少年司法制度建设将起很大作用。因为凡是有试点少年法院的省市,必然会引起党委、人大的关注和重视,促进司法各机关对审理少年案件的协作,促进整体少年法庭工作的发展以及少年司法制度的进程,以贯彻落实胡总书记“综合防治”的批示精神。所以,我们长期从事少年审判工作的法官以及热心、关注少年审判事业的人士,都期望全国人大常委会早日审批试点少年法院的方案,也希望能够多些名额给予有条件成立试点少年法院的省市,使他们也能有机会给予我国新建的少年法院大厦添砖加瓦。
    对于即将在神州大地问世的试点少年法院,最高法院拟设综合型的机构模式,即设立全面管辖受理涉及未成年人案件的专门人民法院。对此我们十分赞同。那么,最高法院前已部署试点少年法院的地方在筹备期间,除了进行人员选调、办公楼选址、物质装备配置、社会舆论宣传等工作外,还有一项重要工作亦可先行绸缪,这就是河南洛阳先行受案范围拓宽的做法。洛阳市设立两个审理不同性质少年案件的管辖庭,探索综合型少年法院内设机构模式和积累审理少年综合案件的经验,这一捷足先登的创新,为其日后启动少年法院试点工作赢得了起跑线上的主动权,该经验做法值得效仿,尤其是值得那些尚未设立少年综合庭进行这项审判实践的省市所效仿,其他正在筹备设立试点少年法院的省市倘若即刻起步或许还能赶超。
(四)少年审判研究小组
    据了解,全国及我省部分基层法院也仿效上级法院成立了“少年法庭指导小组”,而《若干规定》中对基层法院并无此项要求,实践中亦非必需。然而,上海长宁法院有个做法可供参照,即成立少年审判工作研究小组。长宁法院在创设少年法庭初期,该院党组出于“在这项改革性尝试中研究工作必须跟上去”的指导思想,于1990年就专门成立了“少年法庭研究小组”,由分管刑事审判的副院长、刑一庭庭长、少年法庭庭长、研究室主任等人员组成,将这直接相关的业务庭“三股力量组合起来”,集思广益、群策群力,对该院少年法庭审理案件中出现的新情况、新问题以及新探索及时组织讨论,提出解决办法,研究新的方案。⑩
    众所周知,上海长宁法院既是我国少年法庭的开创发源地,也是我国少年法庭发展进程中的火车头,该院的许多创新做法都为全国各地法院所效仿,至今前往取经者依然络绎不绝,而该院成立少年法庭研究小组的举措,由于在文件、文章上出现频率不高,知晓者不多,效仿者非众,我省仅惠安县法院仿效成立了由分管院长、调到研究室的原少年法庭庭长、现任少年法庭庭长等组成的“少年审判研究小组”,对本院的少年综合庭工作进行研究和指导。对于这种在基层法院内成立少年审判专门研究小组的模式,简便易设并有实际成效,值得基层法院参照并因地制宜发展。

    总之,笔者认为最适宜基层法院的少年审判机构有上述的少年综合庭、少年管辖庭以及少年法院;有条件的基层法院还可成立少年审判研究小组。这是我国基层法院少年审判机构的发展趋向,顺应趋向巩固和发展这些少年审判机构,是我们法院认真贯彻执行胡锦涛总书记“综合防治”批示的重要组织保障,也是我们法院为构建我国社会主义和谐社会而充分发挥少年审判职能作用的前提和关键。

 

注释:
①笔者“原文”,即指先后在《人民法院报》、《人民司法》等报刊上发表的《对我国少年审判机构的回顾与前瞻》一文。
②据北京高院总结材料记载:海淀法院党组始终把少年法庭工作作为全院的一件大事来抓,每年将少年刑事审判工作单列计划,定时听取汇报,肯定成绩,解决困难,对存在的问题及时给予指导,明确规定调动少年法庭工作人员须由党组同意,保证少年法庭审判队伍的稳定。(引处原北京高院嵇昆梅副院长在北京市少年法庭建立10周年纪念大会上的讲话稿)
③山东高院参加“山岛两会”会议材料:调研中我们发现,少年法庭工作成绩突出的单位,往往具有两个因素,一是领导特别重视,往往是一把手亲自抓;二是少年法庭负责人特别热衷于这项工作。而一旦这两个因素发生了变化,少年法庭工作就会出现大幅度滑坡。甚至会出现前期是全国级“优秀青少年维权岗”,后期却处于基本停滞状态。
④⑤⑥⑦均引用或参考了上列各省市提交“山岛两会”的会议材料中有关内容。
⑧引用南平中院、邵武市法院以及上海高院关于指定管辖工作的总结材料。
⑨引用最高法院沈德咏副院长在“山岛两会”之一的青岛会议上的讲话录音整理稿。
⑩原长宁院长丁年保院长在“南京会议”上发言稿,摘自上海高院、长宁法院合编《中国少年法庭之路》一书)

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